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既然人民保留全部权利，自然无需再宣布保留个别权利。

1793年法国宪法最早规定了决算制度，要求立法议会应作最后的决算。它只在第一条第7款、第8款和第9款的若干句中规定了预算制度，此为在宪法的三（末）级单元规定预算制度。

例如，澳大利亚宪法规定：为政府的年度正常工作拨出收入或资金的拨款法案应只谈拨款事宜。德国基本法为审计法院规定的职责少于其意大利同行： 联邦审计法院应对报表（指联邦财政部长向联邦议会和联邦参议会提交的关于联邦所有收支、财产和债务的年度报表——引者）、预算执行及经济管理是否节约和合乎规章进行审计。美国宪法不管预算程序，结果，国会参议院允许参议员对拨款法案添加各种内容的修正案，把拨款法案变成他们的修正案的人质。另外，转型国家俄国的宪法设章、条、款和句。【注释】 [1]（美）查尔斯.h.比尔德.美国政府与政治（上册）[M].北京：商务印书馆，1987.305. [2][3][4][5](日)宫泽俊义，芦部信喜.日本国宪法精解[M].北京：中国民主法制出版社，1999.634。

瑞典宪法只承认议会修正预算的权力：王国议会可以借一个补充预 算修正其收入估算，改变已经批准的拨款，并为现行预算年度决定新的拨款。宪法如果对预算不符合实际的情形不规定应对办法，就在宪法层面为政府任意处置此类情形留下漏洞。梁氏对立宪政治，亦即通常所称之宪政的理解，虽不能说十分精透，但宪政最主要之本质特点，他是看得清楚的。

平民百姓在官吏弄权之下，匍匐求生，往往形同奴隶。⑿ 这就是前面说的，要皇上先预定国家的政治方向，即准备实行君主立宪。结果非但欲速则不达，且加速了清廷的覆灭。所以，给人民说话的自由，比不给人民说话的自由，其危险性要小得多。

从前常有人说，中国近代民主共和制度，和立宪制度之不能取得成功，是因为照搬西方经验，迷信西方制度，脱离中国国情。民有权，才能保证宪法有效。

梁氏所拟二十年实行宪法之期，人们皆以为太缓，即梁氏本人，亦改变初衷，希望速成。这里，仅就其论述宪政的第一篇文章《立宪法议》略谈几点想法。关键词:  梁启超宪政有限权民权宪法   2013年是梁启超先生诞辰140周年。四，宪草公布，令全国士民讨论，皆可发表意见上达，备采摘。

五，从第一项步骤算起，二十年内正式实行宪政。其《钦定宪法大纲》取君权主义，即仍由皇帝统揽统治大权。②③《梁启超年谱长编》，上海：上海人民出版社，1983年，第191、258页。有一位长期作幕僚的人说过一句很中肯的话。

⒁见耿云志等著：《西方民主在近代中国》一书之《结语》，北京：中国青年出版社，2003年。梁启超是第一位明确提出宪政目标并筹谋一整套实施方案的人。

他们归国后给朝廷的报告，大多求之于留学生代笔（据梁氏自己说，他也为考察政治大臣起草过报告）。……有限权云者，君有君之权，权有限。

专制统治者，总是害怕人民知道得太多。宪法与民权，二者不可相离。（梁氏注云：又此次所派考察宪法之重臣随员，宜并各种法律如行政法、民法、商法、刑法之类，皆悉心考究。后来清朝所派五大臣，不但学识不足，亦难说是够得上忠心谋国。其人必须有学识，不徒解方言者，并许随时向各国聘请通人以为参赞。其实梁启超从1897年办《时务报》到五四后办《解放与改造》，中间所办《清议报》、《新民丛报》、《政论》、《国风报》、《庸言》、《大中华》杂志等等，所有这些，都有一个最突出的动机，就是开民智。

而这两种功能也确是立宪政体的最主要的目标。有权力的人民监督政府，监督官员，方可保法律有效，政体不坏，国家不乱。

所说万世不替，是让皇上吃定心丸，君主立宪制可保朝廷永久安富尊荣。这样制定出来的宪法，应该是最少弊病，最能见诸实行，最有效力的宪法。

先颁之于官报局，令全国士民皆得辩难讨论，或著书，或登新闻纸，或演说，或上书于立法局，逐条析辨。1898年戊戌变法时期，康有为、梁启超等本来追求的目标正是希望建立议院。

乃于返日后不久，在《清议报》第81册上发表《立宪法议》一文，详述他对中国实现立宪政体的步骤、做法的一系列主张。清廷与梁氏所想，显然不同。因内忧外患丛集，危机日迫，在预备立宪过程中，群众救国心切，求安心切，乃愈益希望早开国会，提前实行宪法。二，派重臣遍访周咨各立宪国之经验。

他们出去考察，虽亦有人比较用心，但因缺乏远识，不足以抓住宪政之要点。……苟无民权，则虽有至良极美之宪法，亦不过一纸空文，毫无补济，其事至易明也。

民之畏朝廷如狱吏，而其嫉之如寇仇。梁氏虽基本上已是近代人物，但说话行文有时仍不能完全脱弃中国读书人惯有的张大其词的老毛病。

同时翻译各国宪法备参考借鉴。实现立宪政体，是近代中国先进分子一直追求的政治目标。

梁氏认为，筹备实行宪政，最重要的事，莫过于制定一部好的宪法。为此，曾与其师康有为辩论再三。梁氏认为：民主立宪政体，其施政之方略变易太数，选举总统时，竞争太烈，于国家幸福未尝不间有阻力。梁氏说：必先定吾国将来采用何种政体，然后凡百之布置，凡百之预备，皆从此而生焉。

当时抱定志愿，誓将适彼世界共和政体之祖国，问政求学观其光。这些努力之所以失败，是别有原因。

六自下诏定政体之日始，以二十年为实行宪法之期。④⑤⑥⑦⑧⑨⑩⑾⑿⒀⒂⒃⒄梁启超：《立宪法议》，《饮冰室合集?文集之五》，第1~7页。

凡内外兴革大政，筹饷事宜，皆令会议，三占从二，下部施行。⑧所以，就中国的情况而言，实行立宪政治，最大关键是保障民权。